Questo articolo di Raffaele Torino è stato pubblicato sulla Rivista LA NUOVA EUROPA
Occorre resistere alla tentazione di semplificare. In un mondo in cui ogni Stato membro è debole se isolato, la scelta non è tra sovranità nazionale e sovranità europea, ma tra sovranità condivisa e irrilevanza. È in questa scelta che si gioca il futuro dell’integrazione europea, dell’Unione e degli Stati e degli oltre 450milioni di cittadini
C’è chi vede nell’Unione europea il cantiere incompiuto di uno Stato federale che deve rincorrere risalenti progetti e ottenere una propria sovranità indipendente da quella degli Stati membri e chi pretende che l’Unione sia ridotta a un coordinamento tra governi, in balia degli egoistici interessi nazionali del momento.
Entrambe le letture trascurano il punto decisivo: al di là delle classificazioni e degli slogan, l’Unione già esercita poteri reali, concreti, all’interno di un ordinamento giuridico-politico multilivello in cui il potere e la sovranità non si concentrano in un unico centro e che non ha mai cessato di evolvere. Al di là del federalismo pragmatico invocato da Draghi, l’Unione già vive di un federalismo implicito (Manzella, 2026), sia pure con le caratteristiche di un ‘federalismo inverso’ (Costantinesco, 2002), ossia di un federalismo che ha lasciato fra le competenze ancora saldamente in mano degli Stati nazionali alcune fra le più importanti nel complesso nuovo disordine mondiale.
Quando hanno scelto di percorrere la strada del processo di integrazione europea, i singoli Stati hanno attribuito competenze nazionali a istituzioni comuni per perseguire obiettivi condivisi. Sebbene le competenze non trasferite siano rimaste nazionali, questo non significa che l’esercizio delle competenze statali si possa svolgere in assoluta libertà. Gli Stati membri (anche se a volte qualche Stato appare dimenticarlo) devono cooperare lealmente con l’Unione europea e sono tenuti a non compromettere con le politiche nazionali gli obiettivi comuni. Il processo di integrazione europea e il sistema che ne è risultato vede i poteri europei e nazionali intrecciati e limitati a vicenda. Per sottrarsi occorre uscire dal processo di integrazione europea; e non è detto che ciò basti (come si sta sperimentando oltre la Manica).
La sovranità europea non può intendersi in maniera tradizionale, perché essa è chiaramente diffusa fra Stati membri e Unione e, conseguentemente, assume forme diverse a seconda dei settori in cui l’Unione opera. La sovranità europea non è immediatamente identificabile, perché si distribuisce in modo diseguale, assume configurazioni diverse a seconda delle materie. È una sovranità differenziata. Ma senza dubbio esiste (ed è questo, per alcuni esponenti politici, il problema).
Nel campo della moneta l’integrazione ha raggiunto un livello vicino alla massima espressione del superiorem non recognoscens. Gli Stati dell’area euro hanno rinunciato alla politica monetaria nazionale. La Banca centrale europea decide pressoché autonomamente su tassi di interesse e stabilità finanziaria. In questo contesto la sovranità dell’Unione europea si manifesta come potere unitario e autonomo. È stata la scelta più radicale compiuta nel percorso di integrazione. Ma mostra anche una chiara lacuna: l’unione monetaria non è stata accompagnata da un’unione fiscale e politica equivalente.
Nel mercato interno la sovranità dell’Unione europea ha assunto una fortissima forma regolatoria. Le libertà di circolazione di merci, persone e servizi (resta indietro, invero, il mercato dei capitali) e le regole sulla concorrenza ormai definiscono in maniera omogenea il quadro entro cui gli Stati membri e le loro imprese operano. L’Unione non gestisce direttamente le economie degli Stati membri, che restano nazionali, ma ne ha strutturato il funzionamento e ne ha intrecciato i destini. I consumatori e le imprese si muovono in un reale (sia pure sempre migliorabile) mercato europeo.
In agricoltura e rispetto al tema della tutela dell’ambiente la sovranità dell’Unione europea ha assunto una meno appariscente forma programmatoria. Sono stati fissati obiettivi (a volte assai ambiziosi e finanche contestati), si cerca di orientare gli investimenti, vengono stabiliti standard comuni per acquisire un comune metodo di analisi e valutazione. Gli Stati attuano tali politiche sul territorio nazionale, ma pur sempre dentro una cornice europea da previamente negoziare e condividere nelle sedi europee (si pensi, per fare un esempio, alle accese discussioni che si svolgono e si svolgeranno in questi mesi rispetto ai finanziamenti destinati alla politica agricola comune per come articolata nel nuovo Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034).
In alcuni settori e rispetto a certe politiche, come accennato, la sovranità dell’Unione resta particolarmente fragile.
Nelle politiche migratorie l’Unione ha a fatica costruito un quadro normativo comune e sono stati definiti standard condivisi, procedure omogenee e meccanismi di cooperazione. Tuttavia nei momenti decisivi degli ultimi decenni gli Stati hanno resistito alla cessione di poteri effettivi. Hanno difeso e difendono margini di controllo nazionale sugli ingressi, chiedono redistribuzioni e perseguono autonome politiche di rimpatrio, strumentalizzando la difesa del territorio da pretese invasioni degli stranieri (a volte persino venendo meno ai valori comuni che fondano il modello di società europea per come scolpito nell’art. 2 del Trattato sull’Unione europea). Oppongono la sovranità nazionale all’Unione europea ammantandosi degli slogan della difesa delle proprie leggi e modi di vita, non esitando a mettere da parte gli obblighi di solidarietà a cui sarebbero tenuti in forza dei Trattati.
La politica di difesa e di sicurezza mostra una dinamica analoga. In un contesto segnato da conflitti alle frontiere europee e da competizione tra potenze continentali, l’Unione ha sviluppato insufficienti strumenti di cooperazione e di sostegno. Le decisioni strategiche fondamentali sono rimaste prettamente nazionali. La spesa militare, le scelte operative, le alleanze cruciali hanno continuato a dipendere dagli Stati (e non si vede all’orizzonte un cambiamento di rotta). È forte la riluttanza politica a condividere poteri in un settore percepito come simbolo irrinunciabile della sovranità e della potenza nazionale.
In sintesi, alti e bassi della sovranità europea. La sovranità dell’Unione europea ha assunto forme diverse a seconda delle materie e delle scelte politiche fatte fino ad oggi. In alcuni ambiti è cresciuta, si è stabilizzata e ha potuto operare a beneficio degli Stati membri e dei loro popoli; in altri non è riuscita ancora ad assumere un rilievo significativo. E se ne avverte la mancanza.
Se la difesa esclusiva degli interessi nazionali può apparire rassicurante sul piano interno (e forse foriera di continuità per i partiti politici che la sostengono), essa è per certo miope in un mondo in cui ciascuno Stato membro, preso nella sua orgogliosa singolarità, è strutturalmente debole. Nessuno Stato europeo ha da solo la capacità economica, tecnologica o militare per resistere alle pressioni delle grandi potenze globali. Trattenere competenze presso gli Stati membri per preservare una sovranità simbolica può (forse) offrire consenso interno immediato, ma riduce la capacità collettiva (e, dunque, anche dei singoli Stati nazionali) di incidere sugli equilibri internazionali e, alla fine dei conti, di proteggere gli interessi delle cittadine e dei cittadini europei (così come di ogni operatore economico europeo). La sovranità trattenuta a livello nazionale diventa una falsa sovranità.
La tensione (la forte resistenza, in alcuni casi) che si avverte verso l’Unione e la sua evoluzione verso un federalismo più intenso contrappone due visioni politiche. Da un lato, l’aspirazione a un’integrazione più coerente e lungimirante, capace di trasformare la esistente sovranità diffusa fra Unione e Stati membri in una sempre più forte e operativa capacità decisionale comune. Dall’altro lato, la persistenza di irrazionali (o forse solo opportunistici) paradigmi di difesa della nazione che trattengono competenze a livello statale anche quando l’interesse strategico del singolo Stato richiederebbe condivisione.
In un mondo in cui ogni Stato membro è debole se isolato, la scelta non è tra sovranità nazionale e sovranità europea. Va detto con chiarezza e riconosciuto che la scelta è tra sovranità condivisa e irrilevanza. Ed è in questa scelta che si gioca il futuro dell’integrazione europea, dell’Unione europea e degli Stati europei, nonché – last but not least – delle loro cittadine e cittadini.
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